Uruguay: No derrama

Quizás la proverbial modestia de los uruguayos impide que los más favorecidos hagan ostentación de sus elevados ingresos; incluso amparados por el secreto estadístico.

Raúl Zibechi y Gabriel Papa

La crisis de 2002 fue más demoledora aun que la dictadura. Algo así se puede deducir de los datos sobre desigualdad y pobreza de las tres últimas décadas. En efecto, las consecuencias sociales de la dictadura se comenzaron a revertir en los primeros años de la democracia, en gran medida por la reinstalación de los consejos de salarios. Ya en 1990 la desigualdad comienza a crecer y a fines de la década se dispara también la pobreza, llegando a un pico mayor durante la crisis de 2002.

A partir de ese momento, gracias a la reactivación de la economía y la aplicación de políticas sociales de emergencia, los niveles de pobreza comenzaron a caer de modo continuo y persistente, llegando en 2009 a la mitad de los elevados índices registrados durante la crisis. Sin embargo, la de­sigualdad recién comenzó a ceder en los dos últimos años, 2008 y 2009, mostrándose más resistente que la pobreza.

Las cifras elaboradas por un equipo del Instituto de Economía, desde 1981 a la fecha, son elocuentes de lo compleja que resulta la desigualdad. Los primeros años de la posdictadura son los que presentan los índices más bajos del coeficiente Gini (cuanto más cerca de 1, mayor es la de­sigualdad). En efecto, durante la crisis de 1982, cuando quebró la “tablita”, en medio de la crisis mundial de la deuda externa, alcanzó a 0,435 y durante la primera gestión de Julio María Sanguine­tti el índice cayó hasta 0,405 (en 1987).

La apertura económica y la desregulación laboral de los noventa elevaron la desigualdad nuevamente hasta un índice de 0,43 en 1992, creciendo aun más en la segunda mitad de la década. En el punto más alto de la última crisis (2002) la desigualdad trepó hasta 0,45, para situarse en 0,457 en 2007, en el tercer año del gobierno de Tabaré Vázquez. Para 2008 cayó a 0,437 y en 2009 pareció estabilizarse en 0,436 puntos. Por curioso que parezca, son guarismos aun superiores a los de la década de 1980, cuando el pbi estuvo estancado.

DOS VARIABLES

“La pobreza se mide por ingresos, y en la medida en que mejoran, ya sea por empleo, por regulación del salario mínimo o por transferencias estatales, la pobreza disminuye”, explica Carmen Midaglia, del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Udelar. “Los sectores más altos captan los mayores ingresos, lo que provoca que la distribución total de la riqueza no se mueva mucho porque disminuya la pobreza. La diferencia es que la de­sigualdad mide cómo los diferentes estratos sociales se apropian de la riqueza y eso depende del modelo de desarrollo. Lo que modifica esto es la forma de tributación, que es un elemento que permite redistribuir riqueza.”

Aunque aún no existen mediciones exactas de los factores que llevaron a la disminución de la desigualdad, Midaglia incluye además del sistema impositivo a los consejos de salarios y la reforma de la salud. Sin embargo, considera que la negociación salarial “en una primera instancia mejora el salario del sector formal, pero no los ingresos de los más pobres, por lo cual su primer impacto es concentrador ya que favorece a los sectores organizados, y recién después vienen otras medidas como el salario mínimo y los salarios de las empleadas domésticas, que incluyen a los sectores de menores ingresos”.

La economista Andrea Vigorito, del Equipo de Empleo e Ingreso del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas, estima que “todavía es muy pronto para separar los efectos de cada política en la desigualdad, pero sabemos que las asignaciones familiares podrían estar dando cuenta entre la mitad y un punto de esa caída, y el impuesto a la renta otro punto, según simulaciones que hemos hecho”. Si esto fuera así, casi la totalidad de la disminución de la desigualdad se debería a esas dos medidas.

Sin embargo, cuando se mide la desigualdad en el mercado de trabajo, la conclusión es que la disminución fue aun mayor, alcanzando cuatro puntos, o sea el doble que la disminución de la desigualdad en el país. “Se reduce notablemente la brecha entre Montevideo y el Interior, tal vez porque el Interior parte de salarios más bajos y las consecuencias de los consejos de salarios y del salario mínimo se hacen sentir más allí”, dice Vigorito. También pudieron constatar una disminución de la de­sigualdad en los niveles educativos más altos, probablemente por la aplicación del impuesto a la renta.

EN VUELTAS CON EL MODELO

“El modelo de desarrollo, en el mundo y en el continente, es concentrador”, asegura Midaglia. “Pero la disminución de la concentración es una decisión política. En realidad el modelo sustitutivo de importaciones no alcanzó una etapa avanzada en Uruguay porque el prerrequisito es un mercado interno fuerte. Lo que sí había en ese período era una percepción política y académica de que la pobreza podía ser transitoria. No se medía la pobreza, se suponía que era transitoria y que el sistema educativo era un elemento de movilidad social.”

En opinión de Vigorito hay dos fuerzas que tensionan en sentidos opuestos. “Unas tienen que ver con el rápido crecimiento y con la crisis, que estarían produciendo altos niveles de desigualdad, pero hay un paquete muy ambicioso de políticas sociales que va en sentido contrario. Entonces la pregunta es qué hubiera pasado con la desigualdad si no se hubiera instalado todo este paquete de medidas.” Gonzalo Alves, integrante del mismo equipo de investigación, acota que “las políticas sociales están diseñadas para la pobreza, no para disminuir la desigualdad”.

Los análisis de estos economistas no se focalizan en el modelo sino en las medidas que buscan enmendar los estropicios sociales, porque consideran que para responder a algunas preguntas habría que acudir a la historia económica que permita alumbrar tendencias de larga duración. En todo caso el tema en debate es “si con estas mismas medidas se va a seguir bajando la pobreza y la desigualdad o hay que profundizarlas, o sea, qué se hace una vez que están instauradas, cómo se sigue avanzando”, afirma Vigorito.

Desde las ciencias sociales, Midaglia enfatiza que el aspecto integrador del modelo económico “quebró porque la forma de acumulación cambió en el capitalismo, porque la incorporación tecnológica es ahorrativa en mano de obra”. Queda pendiente un debate sobre si las políticas sociales compensatorias son consustanciales a un modelo concentrador de riqueza, y por lo tanto serán permanentes, o si es posible intentar construir un modelo más integrador. “Las cadenas agroindustriales permitirían industrializar y eso puede ser beneficioso. Sería necesario encontrar nichos regionales en base a una buena diplomacia que permita darle salida en condiciones ventajosas a una producción altamente especializada”, acota.

CUESTIÓN DE EDUCACIÓN

Un país como Uruguay no tiene peso suficiente como para modificar variables que se le imponen, dice Midaglia. Sin embargo, debe caminar hacia una reestructuración del sistema de protección, “algo que se empezó a debatir en el primer gobierno y ahora quedó estancado”. Propone la institucionalización de políticas sociales que deben universalizarse, aunque sabe que los impactos sobrepasan los tiempos electorales y que deben medirse en décadas.

Parte sustancial de esa red de protección debería ser el sistema educativo, sostienen todos los entrevistados. Midaglia dibuja un encadenamiento de instituciones que van desde los caif y las escuelas de tiempo completo hasta tecnicaturas en la Universidad. Apuesta por sobre todo a la integración entre diversos receptores sociales: “repartir y hacer contacto social, que sucede sobre todo en los sectores medios y bajos, generando redes de integración”. En ese sentido, recuerda que la escuela pública de los años cuarenta del siglo pasado era más integradora que la de hoy, “porque iban todos los sectores sociales, y esa fue una clave del batllismo”.

Verónica Amarante, quien coordina el Equipo de Empleo e Ingresos del Instituto de Economía, hace hincapié en la educación como clave de despolarización de la sociedad. “En Uruguay hay mayor demanda de trabajadores calificados pero la oferta no la acompaña porque los niveles educativos no crecen al ritmo que lo pide el mercado de trabajo.” Los elevados niveles de deserción que se registran en la enseñanza secundaria hablan de problemas complejos, ya que los jóvenes desertarían incluso cuando el mercado les está ofreciendo elevadas remuneraciones.

Por el contrario, Vigorito apunta el caso de Brasil. “que logró caídas importantes de la desigualdad porque aumentó el nivel educativo de los que trabajan y a su vez cayeron las diferencias entre sus ingresos”. “El problema es que no tenemos una propuesta educativa y en eso nos jugamos los próximos veinte años”, añade Midaglia. “Venimos en caída, al punto que ya Chile y Argentina presentan mejores indicadores que nosotros.” Sin embargo, cree que al actual gobierno le interesan más los temas vinculados a la producción que los sociales, quizá porque una parte de ellos se resolvieron durante la primera gestión frenteamplista.

POBRES Y RICOS

“Las ricas élites son difíciles de combatir”, se dice en un informe sobre la evolución de la desigualdad en América Latina presentado recientemente. El enunciado surge cuando los autores se interrogan acerca de si la disminución de la desigualdad verificada desde fines de los noventa en la región continuará.

El uso de vocablos como “élite”, “riqueza” y “combate”, junto con el objeto de estudio –la evolución de la desigualdad en América Latina–, puede sugerir que la frase en cuestión está contenida en un (seudo) estudio –¡otro más!– realizado por alguna clase de organización radical financiada por alguno de los gobiernos “populistas” de la región. O, peor aun, que fue hecho por algún intelectual europeo, esos “cretinos útiles” que mejor harían en ocuparse de los múltiples problemas que asolan a la “vieja Europa”.

Error. El estudio, de altísimo nivel, fue hecho por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), y estuvo bajo la responsabilidad de dos prestigiosos investigadores.*

ESQUIVA IGUALDAD

A mediados de la primera década del siglo xxi el coeficiente Gini para América Latina era de 0,53,** lo que indicaba que la desigualdad de ingresos era 18 por ciento mayor que en África subsahariana, 36 por ciento más que en el sudeste asiático y 65 por ciento mayor que en los países avanzados. Sin embargo, como señala el informe, luego de aumentar en los noventa, la de­sigualdad había disminuido en 12 de 17 países de la región entre los años 2000 y 2007. Debido a la megacrisis de 2002, Uruguay se encontraba entre los países en los que la desigualdad había aumentado.

De acuerdo al estudio de la distribución de los ingresos de cuatro países –Argentina, Brasil, México y Perú– realizado por López-Calva y Lustig, fueron dos los principales factores que explican la evolución. Por un lado, la disminución de la brecha de ingresos entre los trabajadores calificados y los no calificados (que vino de la mano de la expansión de la educación básica que se procesó en las últimas décadas) y, por otro lado, el aumento de las transferencias hacia los más pobres (producto de la implementación de los programas públicos de transferencia condicionada de ingresos, como Bolsa Familia en Brasil, Jefas y Jefes de Hogar en Argentina y Oportunidades en México).

Pero todo impulso tiene su freno, y de ello dan cuenta los autores a la hora de indagar cómo podría continuar la historia latinoamericana. Es así que, una vez que la educación básica se generalizó (y su impacto positivo sobre la distribución del ingreso comienza, por lo tanto, a diluirse), el avance en términos de la igualdad pasa a depender cada vez más de la “calidad” de la educación, así como de los mecanismos a poner en marcha para que los sectores pobres accedan a los niveles medios y superiores de educación y concluyan sus estudios. En este plano, la desigualdad en la calidad de la educación que reciben los niños pobres y ricos es una realidad incuestionable.

En palabras de los autores, “si el Estado pretende continuar usando la igualación de oportunidades a través de la educación como un instrumento para igualar la distribución del ingreso”, entonces tendrá que “priorizar en su agenda la calidad de la educación” y deberá encontrar las maneras de compensar “el costo de oportunidad de los jóvenes pobres” para que puedan acceder a los niveles de educación terciaria. Los autores no indican si será destinando el 4,5, el 6 o el 9 por ciento del pbi a la educación pública, pero sí dicen que identificar el problema es el primer paso para resolverlo.

Con relación al otro gran factor que ha promovido la “igualación” –las prestaciones sociales–, “los estudios muestran que una gran parte del gasto público es todavía neutral o regresivo desde el punto de vista de la distribución. También revelan que los impuestos, en particular aquellos sobre los ingresos personales y sobre la riqueza, están severamente subutilizados como instrumento de redistribución en una región caracterizada por contar con un sustantivo número de individuos súper ricos”. Los para nada radicales López-Calva y Lustig señalan, no sin académica elegancia, que esto puede responder a “la captura del Estado por parte de las elites ricas y poderosas, que históricamente inclinaron las intervenciones gubernamentales en su favor”. Y como prueba de dicha “captura” aluden, además de al bajo nivel de los impuestos personales y sobre las propiedades, a “las regulaciones que crean artificialmente monopolios en sectores clave de la economía y, consecuentemente, rentas” a ser percibidas por esas mismas elites, por supuesto.

EN LA CIMA DEL MUNDO

Si “el combate a la pobreza” parece ser una expresión totalmente naturalizada y, curiosamente, alude a una “guerra” en la cual no se identifican contrincantes (no digamos ya “buenos” y “malos”) ni estrategias a partir de las cuales algunos actores ganan y otros pierden, estudiar el tema de la desigualdad implica, también, poner el foco en los que perciben “altos ingresos”, cosa que los académicos e investigadores vernáculos prefieren eludir.

No es el caso de Facundo Alvaredo y Thomas Piketty, quienes, en uno de los más interesantes trabajos,*** analizan la evolución de los “altos ingresos” en países desarrollados y en desarrollo. Una de las conclusiones más interesantes es que la reducción de la desigualdad que se verificó en la primer mitad del siglo xx en los países (ahora) desarrollados fue, en gran parte, “accidental”, en la medida que fue provocada por los “impactos” sobre el capital (y, por lo tanto, los ingresos de él obtenidos) derivados de las crisis que se sucedieron entre 1914 y 1945 (Primera Guerra Mundial, Gran Depresión y Segunda Guerra Mundial). Posteriormente, los impuestos progresivos implantados por los gobiernos de la posguerra en Estados Unidos y Europa impidieron hasta los años ochenta el retorno de la desigualdad imperante a comienzos del siglo xx. La capacidad de los altos ejecutivos de las corporaciones de beneficiarse de elevadas remuneraciones y bonos de todo tipo (y desconectadas de cualquier vínculo con la productividad de su tarea) hizo que, por ejemplo en Estados Unidos y durante el período 2002-2006, el ingreso del 1 por ciento más rico de los hogares creciera al 11 por ciento real anual, mientras que el ingreso del 99 por ciento restante lo hizo al 0,9 por ciento.

Respecto de otras realidades, los autores muestran que en Argentina y para el año 2004, el 1 por ciento más rico percibe el 16,75 por ciento del total de los ingresos, mientras el 0,1 por ciento de los súper ricos argentinos captan el 7,02 por ciento del total. Los autores advierten que si los estudios no fueran capaces de relevar adecuadamente lo que sucede en la cima de la distribución, las investigaciones que muestran una disminución de la desigualdad estarían, a lo sumo, relatando lo que sucede en el resto de la población (es decir, entre los “non top individuals”, de acuerdo al inglés original).

Alvaredo y Piketty concluyen señalando que los debates en los países en desarrollo suelen centrarse en “cómo mejorar la provisión de los servicios sociales, el diseño de instituciones amigables con el mercado, la eficacia de los programas de reducción de la pobreza o el papel del comercio y la liberalización”. “Sorpresivamente –acotan–, raramente lidian con el tema de las reformas tributarias y la necesidad de desarrollar un moderno sistema impositivo sobre los ingresos.” Lo cual, agregan, es “desafortunado”, porque ello es necesario para suprimir otros impuestos distorsionantes. Ese moderno sistema permitiría aumentar la recaudación para financiar la provisión de los bienes públicos. Además, señalan, “la tributación progresiva es una de las menos distorsionantes herramientas disponibles para controlar el aumento de la desigualdad redistribuyendo los beneficios del crecimiento”.

URGENCIAS NACIONALES

El estudio de Alvaredo y Piketty tiene la virtud de explicitar, por contraste, algunas de las serias limitaciones que afectan las investigaciones sobre la distribución del ingreso en Uruguay. Es que estudiar la “de­sigualdad” implica relevar la situación de quienes están en la cima. La práctica local consiste en “preguntar”. La Encuesta Continua de Hogares, a partir de la cual se obtienen las declaraciones de ingresos que luego son procesadas, incluye preguntas como: “¿Cuánto recibió el mes pasado en su empleo asalariado de mayores ingresos?”, “¿Cuánto dinero retiró el mes pasado para gastos de su hogar?” (para el caso de quienes declaran tener ingresos provenientes de “negocios propios”), “¿Cuánto recibió en los últimos 12 meses por distribución de utilidades?” o la discreta “Además de todos los ingresos mencionados, ¿recibe otro ingreso corriente?”.

El punto es que es bastante sabido que los individuos que pertenecen a los estratos más altos de la sociedad suelen subdeclarar sus ingresos. Quizás la proverbial modestia de los orientales impide que los más favorecidos hagan ostentación de sus elevados ingresos; incluso ante el funcionario del respetado Instituto de Estadística y amparados por el secreto estadístico.

La conducta de marras no es patrimonio de las clases altas orientales, y por eso, desde hace ya décadas y décadas, en los países desarrollados los altos ingresos son captados, a los efectos estadísticos, a partir de las declaraciones de impuestos. Es decir, las agencias tributarias proveen la información sobre los ingresos declarados por las personas (faltar a la verdad ante las autoridades tributarias suele ser más riesgoso que hacerlo con las estadísticas), sin que se pueda identificar al declarante y todo queda sujeto al secreto estadístico. Quizás, y de la mano del nuevo sistema tributario, haya llegado la hora para que políticos progresistas, jerarcas públicos y miembros de la comunidad académica (que muchas veces y por períodos son la misma persona, parientes, o compartieron algo más que “el mismo banco” de la vareliana escuela o la pública universidad) se impongan el mismo recurso que a las fuentes consultadas. El conocimiento de la realidad, tardíamente agradecido.